一个优秀园区的交通问题:责任在市场还是规划
全新建设的园区交通问题近年来比较突出,如果说,老城区的问题严重,是因为在汽车文明之前就大局已定,各项基础设施欠账太多,那么全园区则不应存在问题。
澎湃新闻网 · 周江评 2016-12-05 16:25

近年来,中国社会普遍关注的焦点问题之一,便是城市交通。在中国的特大城市当中,北京出台了多次意见,严格控制该市私人小汽车的数量增长和使用强度;而上海部分借鉴了新加坡经验,实行本地私人小汽车牌照拍卖,限制了该市牌照的私人小汽车的增长速度。连人口相对少的内地城市贵阳,也有不少汽车限行措施。其它城市对私人小汽车的管控,则林林总总,不一而足。

按说,那么多管控,应该有些效果。但各种调查并不支持这样的想象。IBM公司通过其全球合作伙伴,搞过全球城市通勤痛苦指数。北京一度和墨西哥城并列登上这个指数排名的榜首,这让多年积极应对交通问题的当地官员颜面尽失。深圳、上海过去几年里,也多次进入前二十名。一些中国人来到韩国首尔、日本东京,看到邻国的城市,也是地少人多,对私人小汽车却并未实施牌照拍卖、道路限行、按照尾号上路等限制,但交通却比中国城市顺畅得多,心里就更加纳闷。于是,大家忍不住想问的一个问题就是,中国城市交通究竟怎么了?

对这个问题,答案仁者见仁智者见智。在此,笔者想通过自己研究了好几年的一个案例,给出一些想法和建议。为了不给帮助笔者搜集数据、资料的朋友和一线官员添麻烦,以下姑且把一些具体名字隐去。

这个案例基于我国东部某国家级工业园区(J)。园区J的规划、开发和建设,得到了我国和某外国(S)中央政府的大力指导和支持。因此,该园区早先便提出了各种人们能想到的先进理念和目标,如人居环境品质、邻里中心、职住平衡、绿色出行、综合配套等。客观地说,园区综合绩效非常突出。一个表现就是,该园区的各种经济指标,如入驻全球知名企业数量、生产总值等,在全国同类园区当中常常名列前茅。而园区的一些新尝试,如邻里中心,也一度吸引了全国各地的参观者。

但这个全新建设的园区,交通问题近年来比较突出,例如私家车停车、通勤拥堵、电动车管理等,其严重性不亚于其该市的老城区。当地官员和外地学者对此有些郁闷。如果说,老城区的问题严重,是因为在汽车文明之前就大局已定,各项基础设施欠账太多,那么园区J则不应存在问题。

笔者大约从2011年开始,介入园区J交通问题的研究,多次到园区J考察、体验,也和当地官员、居民以及学者有不少接触和交流,直接间接搜集了不少资料。以下想法和建议,就是基于以上资料以及分析的结果。

总体结论是,从规划理念、目标、方案本身的技术水平来看,园区J堪称一流。但规划的执行和应变,因为种种原因,并未能落实相关理念,真正追求相应目标。不受管控的市场,可能是该园区交通问题的一种根源所在,甚至为后期上述问题的解决带来了极大挑战。具体解释如下。

一流的规划和支持。因得到两国中央政府高度重视,园区J的规划团队由两国技术精英团队联合组成。S国的技术团队,因在其本国与国外均规划建设出高品质样板园区,在世界上享有盛誉。而中方团队,则熟悉地方情况和办事规则,能为联合技术团队的想法落地,提供有力支撑。为了减少规划、建设和管理难度,中方通过拆迁、搬迁、三通一平等等,几乎拿出了一大块完整的空(熟)地,给联合技术团队,对园区J进行通盘规划、建设和管理。放眼全国乃至全球,对大多数园区,高层政府介入、精心安排、精英技术团队等条件,几乎不可能全部具备。理论上,园区J有成为同类园区中全球最佳(包括人居环境品质和交通通畅水平等)的多重基础。

二流的规划落实和应变。园区J早期的规划落实,应该说还是到位的。但它的规划、建设、管理、营销、招商等,很快被其他临近园区模仿;一部分规划、建设和管理人才甚至直接跳槽到其他园区,很多鲜活有效的经验和人脉被带走,“刺刀见红“的园区间竞争开始。

另外,越来越多的生产性投资方慕名而来,想在园区J投资办厂。在既有规划基础上,园区J的用地供需,特别是工业用地供需,顿时面临很大压力。

对于以上问题怎么管控,中方与外方出现了矛盾。结果以S国在1990年代末的亚洲金融风暴后撤出大部分投资,退出园区J的日常管理而告终。也许是亚洲金融风暴后吸引外资变得困难,也许是想尽快实现各种经济指标,也许是S方退出后中方一方独大,在2000年以后,园区J的工业土地、公共设施用地和绿化等,渐渐偏离了原有规划。

以工业用地为例。最初园区J规划了34%的土地,但到2007年,园区43%的土地是工业用地。这多出来的9%的用地,多是压缩了原规划中的公共设施用地、绿化。而住宅用地的比例得到保留,仍是24%。这样,仅从理论上看,职住分离、公共设施配套不足的问题就已然凸显。

首先,假定人均劳动效率和人均工业用地效率没有迅速提高(实际上短期也不可能),更多的工业用地,表明园区J成功吸引或创造了更多就业岗位。

其次,住宅用地比例不变,如果要让新增就业者就近居住或有机会就近居住,那么园区J要显著提高住宅密度或单位住宅单元住客数量。但是,对园区J这样的新园区,市场和政府似乎不欢迎这样做——园区J一开始就以国际范、高品质的品牌形象取胜。

其三,公共设施用地、绿地比例减少,很多为园区居民或上班族服务的设施,如图书馆、医院、公共停车场、公园、广场、酒店和学校等,就只能压缩地盘或提高空间使用效率。

市场的“胜利”。园区J2000年后实际发生了什么呢?一是其就业、居住都有所增长,但就业的增长远远快过能与其匹配的居住单位的增长。园区的新房多是迎合中高端买主或租户的——园区J的新房或出租房的平均价格,早在2005年左右就已是其所在母城最贵的。但平均收入偏低的产业工人,却是园区就业者里比例最高的。除非啃老,否则靠自身经济实力,他们很难买得起或租得起园区的房子。

二是园区J的公共设施配套,在部分封闭住区也许还行,但整体确实没有跟上。对比母城的9%公共设施用地,园区J只有可怜的4%。更让人头疼的是,园区的新房因户型、品质、小环境和升值潜力,吸引了很多外来投资客。他们买下房子,要么空置等着升值,要么租给中高端的租客——这些租客往往也是有车一族。园区的一般产业工人,少数幸运的,分配有工厂宿舍;住不惯或成家不能再住工厂宿舍的,就只能跑到园区外,才能找到性价比合适、公共设施配套相对齐全的房。园区内外的白领上班族,如果就近在园区买房,顺便也就把车买了。毕竟,园区的中高端楼盘内外,相比母城,停车位还是充足的。买了车的人,除了上下班出行、周末旅游多一个选择,去到更远、更好、更全的公共设施也会更方便。

交通问题的症状。很大程度上,因二流的规划落实、应变和市场的“胜利“,园区J的交通问题出现了不少症状。一是局部停车设施不足。例如,园区J的中心政务区,用地布局、建筑形式上,已像极美国郊区迎合小汽车的办公园区,但停车设施却因预判不足,相对捉襟见肘,周边很多公共路面也用来停车,挤占了自行车、步行者的空间。

二是职住分离严重和随之而来的交通(通勤)拥挤、电动车问题等。根据笔者找到的资料,2006年,园区J所在母城全部就业者的平均通勤距离是5公里,但园区J的就业者是7.2公里,一线产业工人是12.8公里。园区J的就业者,特别是一线产业工人,相比母城就业者,职住分离非常严重。为克服分离,机动化出行几乎是必然。2010年的数据表明,园区J的就业者,85%左右采取自驾、公交、单位大巴、电动车和摩托车上下班。其中自驾、电动车高达26%、41%,显著高于母城的20%、28%。最近几年,园区通了轨道交通。但据笔者观察,它只能吸引很小一部分上班、居住都在沿线的居民。那些不在沿线的居民,交通出行方式改变不大。

三是园区公共设施综合配套不足带来的长距离非通勤出行问题。除了职住分离,园区职工、住户和访客的公共设施需求及其供给,也存在很大的分离问题。实际上,园区J的管理部门也对此意识到了。最近几年,他们已在找人制定园区核心区的用地调整规划。

总之,园区J从一张白纸、一流规划开始,到近年被诸多交通、职住分离等问题困扰,并未落实和应变的规划、不受约束的市场,都有责任。那么,从园区J的经验,能吸取哪些教训呢?笔者感觉有几点。

第一是三分规划,七分管理(应变)。好的规划方案,只是提供一种未来的可能。这种可能要变为现实,需要与时俱进地调整,即因势利导,因时(地)制宜。例如,园区J2000年之后的工业用地比例提高,也不是什么大不了的事。但其他配套的土地,尤其住宅、公共设施规划,不及时跟上,就有问题了。可喜的是,最近几年园区J似乎已意识到这一点。希望亡羊补牢,犹未晚矣。

第二是市场跟踪和管控。市场是由地产开发商、房东、租客、买房客、投资者、生产者等具体参与者构成的。通常,这些参与者追求的是短期自我利益的最大化。他们对交通、职住分离等问题的认识和考虑,总体不会像公共部门(政府)那样全面和长远。

例如,地产开发商开发大户型,是因为觉得市场有需求,房子好卖。在其楼盘之内,只要个体买家愿意支付,开发商也会尽可能满足住户的停车需求。但对于住户的小汽车依赖、大户型给低收入居民的职住分离,以及相应的交通(通勤)拥堵、电动车使用等等问题,开发商并没有义务考虑,也不会考虑。这些问题是公共部门需要考虑的。

好的规划和政策,也许不能马上解决这些问题,但至少不能对此视而不见听之任之,要提供缓解问题的可能性,或资源储备上的弹性。以园区J为例,它如果一开始就有计划保留一些空地,那么,在发现园区住房迎合中高端住户、职住分离恶化等问题时,就可以建一些只租不卖的公房,来对此进行缓解。再如,既然园区J建设了轨道交通,也一定要想法设法、尽快把它的运量和潜力用足。目前看,园区J轨道交通沿线的职住平衡、公共设施的综合配套,仍然没有得到重视,没有被做起来。

第三是数据、报告、资料等的采集和公开。笔者之所以能得到对园区J的很多认识,离不开大量本地化的数据、报告和资料。这些多亏了当地朋友和官员相助。他们之所以愿意伸出援手,多因笔者或朋友的私人关系。换一个不认识的人,当地相关人士也许就不一定能帮助了。

但笔者坚信,如果包括园区J在内的相关数据、报告和资料,能更好地分享,更多的人会产生更好的认识。有了这些认识,人们对中国城市交通问题的判断、应对才会更加准确和有力。

归根结底,城市交通问题的准确判断和应对,无法通过拍脑袋得到,而必须基于对已有数据、报告和资料的有效分析和讨论。已有数据、报告和资料的公开,则是相关分析和讨论的前提。否则,就始终是一群人在天马行空地瞎聊而已。

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