樊纲:城中村是一种必然的存在
城中村问题是多方面的,涉及各方面的法律法规和城市管理,在许多方面必须以改革精神来加以面对。
第一财经日报 · 2016-07-20 14:31

  在我国一些城市中存在的“城中村”(或城边村)或一些新移民(含农民工)聚集的旧城区,往往在城市发展特别是“现代化城市”发展过程中,被一些人视为障碍,总想尽可能早地一拆了之,代之以美丽的城市新景观。

  “城中村”招人烦的一个原因是所谓“藏污纳垢”,治安较差:外地人多,低收入人群多,管理较复杂。但问题是,之前我们有没有加强对城中村的管理呢?还是简单地依靠原来的“村镇”政府进行管理,而没有根据人口发展的客观实际提供必要的公共设施、公共服务和公共管理,把它们当作真正的大城市的一个行政区域来加以管理的?

  所谓“城市化”的进程,本质上就是农民进城的过程(原来的城市人口过得更好叫“城市发展”,不叫城市化),因此一定是一个外地人移入、低收入阶层进城的过程(农民进城初期还无法当电脑工程师或金融操盘手)。我们要是还按照过去的办法,仅为或主要为原来的城里人提供公共服务,一定会在城中村这样的地方出现“政府缺位”的问题。

  从另一个角度说,中国各大城市在今后几十年的时间内都会有一个占人口大多数的低收入阶层,不在城中村,也会在城边村或是在政府新盖的廉租房大楼内,那都是管理的难点,是不可能简单地“清除”掉的。城中村“难管”是自然的,但不去管则是不可原谅的。难管的城市部分可以作为考核干部能力的最好的试金石,我们甚至可以定下一个规则,干部提拔的前提是要有管理城中村(或类似街区)的经验,管不好城中村的区长,以后不能提拔当市长。

  城中村问题当然是多方面的,涉及各方面的法律法规和城市管理,在许多方面必须以改革精神来加以面对,通过制度上的改革创新来实现城市的多维发展。比如,我们如何改革现有的土地制度,使得原来农民的宅基地一旦划入城市发展用地,所有制关系不变,也要按照城市用地进行统一的管理,要有相应的法规加以规范。但同时,同样是城市用地,其产权也要受到应有的保护,一个城市才能有序发展。

  城中村“招人烦”,另一个原因是“不好看”,有碍市容市景,似乎与现代化城市规划和容貌格格不入。但是,我们不妨想一下欧洲各国大城市当中的那些老城区,也是那样挤在一起的4~5层的“握手楼”,也是那样窄窄的小街道,当年在一定意义上都是城中村(都是在类似的条件下很无序地发展起来的),经过几十上百年的发展演变,现在反倒成了那些现代化城市中最有味道、最有文化的部分,吸引着大量的游客。为什么我们不可以把它们(至少是一部分)作为“古迹”保存下来,在卫生、安全、消防等方面对其加以改造,用一种艺术的思维、用现代建筑学的方法,对其进行美化,形成有特色的步行街、酒吧街等,使“山鸡变凤凰”,使它们也有机地融入到现代化城市的发展中?

  在很多方面,发达国家中的城镇老街在早年间(即相当于我们这个发展阶段的年代里)的状态可能比我们现在的城中村还要差,许多城市的“贫民窟”长期存在,条件恶劣。在没有抽水马桶的时代,有的城市一条窄街楼上各家的马桶是在早上大家喊“一二三”一起从上面倾倒下来,然后由“市政”组织冲刷掉的。我们今天的条件好得多了,还有大量最新的信息工具,为什么就不能经过适当改造为低收入阶层保留一些成本相对低廉,而管理有序、卫生安全的居住条件呢?

  城中村最为宝贵的一点,是为中国的低收入阶层(这仍然是当前城市人口的主体)提供了低廉的住房和生活条件(深圳502万人住在城中村,占常住人口近一半)。这些人有了房子住,就可以在城市里安居乐业,继而发展。他们的房租低,就可以使工业企业、服务业的劳动成本较低,不仅保证城市有充足的、成本较低的劳动力供给,使城市可以持续地发展起来,而且在事实上降低了城市的生活成本和通货膨胀率,有利于城市整体的安定。我们知道投资者在不在一个地方投资,要看这里的“商务成本”的高低,而商务成本不仅是写字楼的价格问题,也是一般劳动者的房租和生活费用问题。

  从另一个角度说,要让政府为所有几亿新进城的农民工提供新建的房屋或廉租房,那是不现实的。低收入阶层在进城初期的一个现实选择,就是那些条件差一些但租金相对便宜一些的老房、旧房。发达国家新移民或新毕业、刚就业的大学生,也都是租老城中那些条件差一些的旧房子住。如果现在就不加思考地消灭城中村,我们让那么多的农民工到哪儿去住?他们都走了,城市还怎么发展(特别是那些还不具备条件可以仅靠“高新科技”或“高端服务业”就可继续发展的城市)?那些现在享受着城市物廉价美的服务业便利的人们不能忘记,我们较低的生活费用是与城中村的存在分不开的。

  从全国的角度看,极而言之,如果现在每个城市都开始大规模消灭城中村、城边村、老城区,我们的城市化进程就会立刻大大放慢;城里物价上涨,全国的失业人口大增,甚至还会出现社会的不安定。

  这就是说,即使我们现在的许多城中村最终是要拆的,那也要慎重地拆,要随着中国工业化、城市化的发展进程逐步地拆。中国的发展还在初级阶段,城市化进程刚开始不久,不能一下子向发达国家几百年形成的城市标准看齐。新进城的、收入相对还较低的人群在相当长的一段时间会是中国城市居民的一个重要的组成部分,在有的新兴城镇甚至会是主要的成分。以人为本的城市化道路,首先就是要为这些人的需要着想,为他们提供生活和发展的条件。为少数富人提供优雅舒适的现代化城区条件不是什么难事,为大量的低收入居民提供必要的生存和发展条件,使他们逐步在城市中扎下根来走上富裕的道路,是对政府工作的真正挑战。

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