中国5大城市群GDP占全国一半 发展临三大问题

时间:2015-04-15 10:09:10 | 作者:蒲晓磊 | 来源:法治周末

中国5大城市群GDP占全国一半 发展临三大问题

  经过9年的规划发展,如今,我国已经形成了京津冀、长三角、长江中游、成渝、珠三角五大国家级城市群。“推动长江中游城市群发展,对于依托黄金水道推动长江经济带发展、加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路、促进区域一体化发展具有重大意义。

  直面国家级城市群发展隐忧

  商务部研究院产业研究员沈云昌认为,当前城市群的发展过程中主要存在三个问题:城市产业同质化问题、财税利益分配问题、地方保护问题。有专家表示,这些问题的背后,实质上是市场化所要求的一体化与行政权力分割之间的矛盾。

  “城市群的根本目的,就是要解决城市健康发展的问题。城市群能否顺利从口号到落地,最重要的就是建立一种新型的区域协作机制,这种机制既要依托于现在的行政区,又要超脱于现在的行政区,可以让城市之间以合作共赢的方式解决共同的问题。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬对记者说。

  4月初,国务院发布《长江中游城市群发展规划》,明确了长江中游城市群的范围和定位,这是《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划。至此,我国已形成了五大国家级城市群。

  但是,城市群要真正从口号走向现实,必须解决当前城市群规划中存在的问题。

  商务部研究院产业研究员沈云昌在接受记者采访时认为,当前城市群的发展过程中主要存在三个问题:城市产业同质化问题、财税利益分配问题、地方保护问题。

  “这些问题的背后,实质上是市场化所要求的一体化与行政权力分割之间的矛盾。”冯俏彬对记者分析。

  9年形成5大国家级城市群

  在中央于2006年3月发布的“十一·五”规划中,“城市群”的概念首次在中央文件中提及,规划称“有条件的区域,以特大城市和大城市为龙头,通过统筹规划,形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群”。

  中央关于城市群的发展规划,传递出了这样的一种信号:中央确定了城市群的空间战略方向,21世纪将迎来中国城市群大发展时期。

  在“十一·五”规划中,明确了“珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区,要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用,加强区内城市的分工协作和优势互补,增强城市群的整体竞争力”这样的部署。

  经过9年的规划发展,如今,我国已经形成了京津冀、长三角、长江中游、成渝、珠三角五大国家级城市群。

  “推动长江中游城市群发展,对于依托黄金水道推动长江经济带发展、加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路、促进区域一体化发展具有重大意义。”国务院在对长江中游城市群的批复中写道。

  可以预见,《长江中游城市群发展规划》的获批,只是一个开始。

  早在今年年初,就有消息称,我国的城市群规划已进入正式编制阶段,初步确定打造20个城市群。包括5个国家级城市群、9个区域性城市群和6个地区性城市群。

  对于未来城市群的布局,2014年发布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出,要“加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群,使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极”。

  2015年政府工作报告中更是进一步明确,今年将“制定实施城市群规划,有序推进基础设施和基本公共服务同城化”。

  5大城市群GDP占全国一半

  对于长江中游城市群的定位,国务院在《长江中游城市群发展规划》中提出了四个“打造”:第一,打造中国经济发展新增长极;第二,打造中西部新型城镇化先行区;第三,打造内陆开放合作示范区;第四,打造“两型”社会建设引领区。

  从国务院的定位可以看出,未来长江中游城市群无论是对加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路,还是促进区域一体化发展都有重大意义。

  国务院对于长江中游城市群寄予厚望的“底气”,来源于几大城市群在近些年的GDP成绩。

  2014年,全国GDP达到了63.6万亿元,而五大城市群的GDP总和占据了半壁江山。

  长三角仅核心区16个城市GDP总量便达到了10.6万亿元,占全国总量的15%。

  珠三角9个仅占全国面积0.57%的城市,即以7.8万亿元的总量创造了全国12%的GDP。

  京津冀在2013年首次突破6万亿元大关之后,在2014年再次达到6.6万亿,占全国10.4%。

  已纳入长江经济带发展规划中的成渝城市群,以3.7万亿元的GDP占到了全国6%的份额。

  刚刚获批的长江中游城市群GDP达到4.5万亿元,占全国7%。目前长江中游城市群人均GDP超过6500美元,城市化率超过50%,中国社科院城市发展与环境研究所按照目前的发展速度进行测算,2015年中三角GDP将超越珠三角(不算港澳地区),2020年超越京津冀。

  沈云昌认为,五大城市群之所以能够提升到国家级层面,有很多内在规律上的共同点:

  一是产业集群相互依赖程度高。各城市群的产业配套紧密,绝大部分都是在集群内实现近距离专业分工,集群发展的内部成本低、专业分工的效率高。

  二是城市功能互补性强。相较其他区域的城市发展而言,产业虽有同质化但程度较低,城市功能分工较为明确,服务业中心、制造业中心各有不同,功能相互补充、相互依赖,制造业与生产性服务业、生活性服务业在区域内是相辅相成的关系。

  三是共同市场程度高。虽然区域之间不存在关税,但是由于区域文化相似、市场经济发展程度相近、产业需求客户相同,五大城市群通过长期发展,形成了相对属于自己圈内的共同市场。

  “城市群概念提出的核心目的,就是通过集群效应打造新增长极。通过城市群的规划协调,能充分促进城与城之间的关联发展,加速城市群空间组织的演进,进而实现城市群内部功能高效互补、专业分工深化、制度创新协同等目的。”沈云昌对记者表示。

  发展面临三大问题

  值得注意的是,城市群迅猛发展之余仍然存有一些隐忧,而这些问题能否得以顺利解决,是决定城市群从概念到落实的关键。

  沈云昌认为,城市群发展过程中存在的问题主要有三点:

  一是产业同质化问题。以成渝城市群为例,在产业分工上,迄今成渝两地在多个方面仍有直接竞争,其中最明显的例子是在IT产业上。成都曾制定“到2015年成都高新综合保税区将形成5000亿元产值的IT产业集群”的发展计划,而重庆则希望“在2015年达到1万亿元规模,占全市工业总产值的30%以上,成为国民经济第一支柱产业”。

  除了“群主”中心城市,周边的卫星城市往往都产业同质化严重,这在城市群发展过程中就会出现竞争过度、资源不能优化配置的问题。

  二是财税利益分配问题。在城市群统一规划协调后,对每个城市适合发展什么、应该发展什么才能实现群内最优化发展,涉及到各城市的产业调整、主体功能调整,进而影响到各城市的税收变化,发展利益的变化。

  三是地方保护的问题。从我国发展的实际情况来看,无论是国有企业、集体企业,还是民营企业,每个地方都有自己长期辛苦养大的“亲儿子”,地方保护是阻碍市场相互深度开放形成城市群的障碍。

  冯俏彬分析后认为,在产业同质化、利益分配等突出问题的背后,是市场化要求的一体化与行政权力分割之间的矛盾。

  亟需新型区域协作机制

  对症分析后发现,顶层战略设计在城市群的发展中显得尤为重要,是实现城市群优势共振强化和功能互补优化的关键之处。

  冯俏彬认为,城市群要想将口号化为行动,需要在理念、规则、具体合作方式等方面作出改变,“这就需要一种新型的区域协作机制,既依托于现在的行政区,又超脱于现在的行政区,能够以合作的心态来解决发展中面临的问题”。

  “设计具有刚性的协作规则、设立支持合作的机构、确定清晰的合作方向、制定政策手段、建立利益协调机制、吸取政府之外的支持力量……这些工作都是城市群规划中亟需去做的。”冯俏彬对记者强调。

  沈云昌同样认为,新型区域协作机制可以起到“内外兼修”的作用:“内部要实现优势强化、功能互补,解决好城与城之间的合作关系;外部要提升城市群竞争力,产业集群专业化、城市集群高端化、整体发展优质化。”

  沈云昌认为,破除以上问题的关键是做好以下几方面的工作:

  一是政绩考核目标多元化。城市群统一规划、综合协调后,就要求各地分工有序、功能互补。这样势必会出现有些地方多发展(例如产业基地)、有些地方少发展(例如生态水源地),有些地方重点发展制造业、有些地方重点发展服务业、有些地方重点发展农业……这种打破原来各地门门齐的局面。

  这就要求在政绩考核上必须目标多元化,不同地区承担的任务不同,就采取不同的政绩考核目标,而不是统一标准的关键指标。例如,生态区域就重点考核生态优化,制造业区域重点考核产值、税收、就业等。只有这样,各地才会安心的各司其职。

  二是财政税收分配合理化。既然在城市群大区域内合理进行城市分工,那么在财政税收的分配上就要合理化,这样有些城市才会积极按照统一分工发展财税少的产业,避免同质竞争。与此同时,财政税收分配合理化才能促进城市与城市之间医疗卫生、学校等基础设分布合理化,最终促进整个城市群健康发展。

  三是市场竞争自由化。在符合法律法规的前提下,从市场经济机制、行政管理制度、要素流动制约因素等各方面改进,实现更高程度的市场竞争自由化,才能进一步在城市群内打破地方保护主义。

 关键词: 城市群 GDP 京津冀 长三角
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