资源枯竭城市的发展后劲何在?

时间:2015-04-01 16:07:26 | 来源:财经国家周刊

资源枯竭城市的发展后劲何在?

  中国的不少城市是因资源而建。如果不是长江以南最大的煤田,恐怕就没有贵州六盘水市在中国版图上的出现。如果没有胜利油田和辽河油田,可能就没有山东东营和辽宁盘锦设市。但随着资源的枯竭,增长后劲也如同一个个矿井被逐步掏空。留给这些城市的,往往是生态环境恶化、经济严重衰退、贫困人口增多,且多年难以得到根本缓解。

  “从长远来看,中国要推动资源型城市转型,肯定要让市场发挥作用,但历史欠账是很难靠市场解决的。”宋晓梧说。资源型城市转型并实现可持续发展,并非一朝一夕可以完成。德国的鲁尔地区从1960年代推进转型以来,已经发生了很大变化。但从失业率来看,德国鲁尔地区的失业率在全德国仍然最高。“别说是资源枯竭城市,就是许多非资源城市的结构转型调整都很难。”宋晓梧说。

  除了历史欠账,资源枯竭城市转型缓慢有着深刻的体制机制原因。资源型城市大都形成或兴起于特殊的工业化背景,是为保证国家工业化发展需求,这样形成的城市是计划配置资源的产物。“计划经济条件下发展起来的资源型城市相比其他城市,更依赖计划经济体制,旧体制、旧模式、旧观念惯性更大。”宋晓梧说。

  据报道,2014年底,辽宁省阜新矿业(集团)有限责任公司恒大煤业公司矿井发生重大煤尘爆炸燃烧事故,28名矿工的生命逝去。

  阜新平安医院是专门收治矿难受伤矿工的医院,上次矿难伤员还未出院,新矿难伤员又已入院。近10年来,阜新至少发生过12起大小矿难事故。

  早在2001年,阜新就被国务院确定为全国第一个资源枯竭城市经济转型试点市。转型规划期15年,2015年是最后一年。

  转型期易逝,阜新却仍然没有完全摆脱“黑色”魔咒。平安医院和矿难伤者目睹着这座资源枯竭城市的转型之痛。

  根据国务院印发的《全国资源型城市可持续发展规划》(2013〜2020年),目前全国共有资源型城市262个,其中69个城市(县/区)被先后确定为资源枯竭型城市。中央财政给予这69个城市转移支付资金支持。

  这只是中国区域发展政策的一小部分。

  改革开放以来,为激活地方和市场活力,中国采取了区域非均衡发展战略,包括经济特区、分税制改革、梯度开发、主体功能区等一系列政策陆续推出,极大释放了地方经济发展的活力。

  1996年,“九五”计划纲要专设“促进区域经济协调发展”一章,系统阐述了此后15年国家的区域经济发展战略。但其后区域发展中暴露的大城市病、重复建设、过度开发、生态失衡、贫富差距等问题日益严重。

  针对此,“十一五”规划建议中提出实施区域发展的总体战略,《全国主体功能区规划》和《国家新型城镇化规划》也分别于“十一五”和“十二五”期间陆续出台,逐步形成主体功能定位清晰、东中西良性互动、公共服务和人民生活水平差距趋向缩小的区域协调发展格局。

  长期以来,地方发展遵循比较优势策略,充分发挥本地优势资源,取得了令人瞩目的成绩。但地方政府倾向于追求GDP增长,忽略区域长期持续的发展利益,目光短视,导致产业结构单一、市场隔离、资源分散,缺乏合理的区域产业分工,行政区与经济区之间的矛盾突出。如我国新能源汽车发展受制于地方政策,即被视为负面典型。

  优化经济发展空间格局,就要打破地区封锁和利益藩篱,全面提高资源配置效率。目前已有多个省区市将区域合作规划列入“十三五”重点研究方向。在经济新常态背景下,区域合作成为各地谋求持续增长的一大方向。

  但从中央顶层设计到地方能动发展,仍存诸多掣肘和难题。诸多区域发展模式,既成就了当前的增长奇迹,又成为新一轮发展亟待修正的问题。

  新一轮改革需要激活地方发展动力,改变过去“等靠要”及“输血型”的政策扶持思路。同时需要加快促进产业结构协调发展,形成跨区域资源开发与利益补偿机制、区域贸易及市场一体化、区域基本公共服务均等化等环境。

  而这一切,都有必要对现有区域发展中存在的问题抽丝剥茧,厘清原因,找到症结。为此,记者分多路采访调研,持续数月,发现诸多区域发展中的老难题,新问题。

  衰退还没有得到明显缓解

  资源枯竭城市转型问题是世界各国经济发展中都经历过或正在经历的突出问题,例如德国鲁尔矿区和法国洛林矿区。1980年代以来,越来越多资源丰裕的国家或地区也陷入增长陷阱,被学界称为“自然资源的诅咒”。

  中国的不少城市是因资源而建。如果不是长江以南最大的煤田,恐怕就没有贵州六盘水市在中国版图上的出现。如果没有胜利油田和辽河油田,可能就没有山东东营和辽宁盘锦设市。

  但随着资源的枯竭,增长后劲也如同一个个矿井被逐步掏空。留给这些城市的,往往是生态环境恶化、经济严重衰退、贫困人口增多,且多年难以得到根本缓解。

  记者所到之处,资源枯竭城市大都有些“底色”,如煤城多呈黑色,而水泥城则眼飘褐灰。城区烟囱林立、厂房遍地,悬空管道和分割交叉的铁路、公路道口纵横交错。

  由于过去多年粗放式开发导致的环境污染和生态破坏问题,转型多年仍难以彻底恢复。如云、贵、川、鄂等地区硫铁矿山的土磺产区,其排放的废气已成为严重的社会公害。一些炼磺矿区周围寸草不生、鱼虾绝迹,在矿山一带还形成酸雨,造成森林及农作物成片死亡。辽宁抚顺三个露天矿开采剥离物堆积形成的排土场,在露天堆积条件下,弃渣中产生的异味气体,让人备感不适。

  水源重金属污染是一些资源型城市存在的现象。如山西省平均每挖1

  吨煤就损耗2.5吨水,地下水资源破坏面积达2万平方公里,致使山西省直到2014年仍然不得不在全省范围内强制实行最严格水资源管理制度。

  广东韶关从1970年代开始成规模开采金属矿产,且以剥采方式为主,导致水土流失严重,重金属元素随泥石流冲入河流,北江支流马坝河、浈江、滃江受韶关冶炼厂镉、铊污染严重。

  2012年韶关仅仁化县董塘镇4个村,就有160名儿童陆续被查出血铅超标。转型多年,仁化县凡口山铅锌矿周边地区仍被界定为重金属污染区。

  环境改善难是结果,产业转型难则是资源枯竭城市难逃发展困境的成因。资源枯竭城市产业结构以二产为主,一、三产业发展滞后,长期难以超越对资源的高度依赖。

  2014年,新疆克拉玛依市第二产业增加值占到GDP的84.9%,第一和第三产业占GDP比重为15.1%。由于工业增长乏力,导致全年GDP仅同比增长1.5%。克拉玛依与乌鲁木齐市的工业总产值差距不大,可第三产业的发展规模还不足乌鲁木齐的1/10。

  2012年,辽宁抚顺重工业比重达89.7%,黑龙江七台河煤炭工业占工业总产值的比重达到80%以上,石油城市大庆和东营,采油和石油加工两者合计分别占两市工业总产值的93%和86%。

  值得注意的是,2011年全国采矿业增加值占工业增加值比重已降至14.4%,到2012年又回升到18.1%。2013年和2014年占比虽有所下降,但仍保持着正增长。

  在资源枯竭型城市中,50%以上的企业属于资源企业,如克拉玛依、盘锦、东营发展石油石化企业,抚顺、淮南、六盘水的龙头是煤炭企业,鞍山、包头、攀枝花是钢铁企业,南平、赣州、白银的有色金属企业以及景德镇的陶瓷企业,等等。

  资源企业中,又以国企为主。以大庆、六盘水、东营和伊春为例,国有及国有控股工业总产值比重分别达到92%、91%、85%和70%。

  与产业结构单一相伴随的,是就业结构的单一。

  在矿业开采初期,以矿产资源开采加工为主的采掘业、制造业的从业人员比重都很高,职工就业集中于某一二个行业。例如,2012年新疆克拉玛依和浙江湖州的第二产业就业人口约占全部就业人口的50%;黑龙江大兴安岭地区和七台河市的采矿业从业人员数占工业从业人员数的比重分别达81%和69%。

  单一的就业结构一旦遇到资源型产业出现衰退,大批职工下岗就难以避免。如果社会保障不到位,部分居民生活就很艰难,社会不稳定因素增多。阜新市经济转型办公室的一份资料显示,2000年,阜新曾在一年内发生过4次拦截国家铁路事件,封堵市区主干道事件12起。辽宁省公安厅曾将阜新列为该省“最不稳定的地区”。

  “国有企业占比大,民营经济不发达,吸纳就业能力就更加不足,再就业水平普遍偏低。”中国科学院地理科学与资源研究所研究员张文忠接受记者采访时说,这些城市的贫困人口明显高于一般城市,且呈现出贫困集中和代际传递的特征,使得民生问题在资源枯竭城市表现更为突出。

  路径依赖陷阱

  自2007年国家开始下达用于推动转型的转移支付资金以来,各资源枯竭城市有针对性地做了一系列的努力,包括对失业民众再就业的促进、利用国家援助资金进行城市建设、通过棚户区治理等措施改善民生、进行生态环境治理,等等。

  “少部分城市转型效果较好。”张文忠说。转型包括延伸上下游及相关产业链,或扶持发展非资源性产业。

  在调研中,湖北黄石是延伸原有资源型产业链的典型。通过改制传统资源型企业,引入外部资本,从粗加工到精深加工,直至生产成品,黄石建成全国最大的特钢、钢管和模具钢产业基地、中部地区最大的铜压延加工产业基地。

  河南焦作是退矿进入第三产业的成功案例。其接替产业中的旅游业已经发展到成熟阶段,作为支柱的云台山旅游收入超过了少林寺,成为河南省收入最高的旅游目的地。

  此外,宁夏石嘴山通过矸石山改造、沙湖治理打造“塞上江南”;安徽淮北因采煤塌陷,将塌陷区或复垦种植、或深水面养殖,当地人自我调侃“煤城变水城,矿工变渔民”;而甘肃玉门则直接搬迁到其他地方。

  相比而言,东北地区转型效果难称佳。张文忠感叹说,“这是近两年一个显著特点。”

  资源枯竭城市与全国总体水平的差异主要体现在一产偏高、二产强势,三产过低,其中东北地区主导资源采掘(伐)业总产值占工业总产值比重最高,阜新、伊春、大兴安岭等地区的接替产业发展能力堪忧。

  以2012年数据为例。比较城市城镇居民收入水平,东北地区城市最低,为18139元;其次是中部和西部地区,分别为21526元和21964元;东部地区最高,为23072元。

  比较城市棚户区改造完成比率,中部最高为41.76%,其次是西部和东部,分别为29.20%和19.40%;东北最低,为12.03%。

  分类别看各城市历史遗留损毁土地复垦率,中部地区最高,为17.46%;其次是东部和西部地区,分别为13.95%和11.22%,东北地区最低,为8.78%。

  从污染综合整治来看,西部地区最高,中部地区次之,东部和东北地区较差,甚至出现了污染物排放量增加的情况。

  尤其是自2013年以来,东北经济增速明显落后于其他经济板块。2014年,在31个省区市中,黑龙江、辽宁、吉林的经济增速均落后于7.4%的全国平均水平,位列倒数第2、3、4位。一些资源型城市一度出现负增长。

  “东北地区的资源型城市非常集中,由于东北解放早,开发早,开发力度大,资源枯竭城市的历史包袱相对较重。”国务院振兴东北办原副主任宋晓梧接受记者采访时说,虽然资源枯竭城市都在国家扶助下进行转型,但其资源枯竭后所面临的困难却深浅不一。宋晓梧也是参与制定我国第一批资源枯竭城市政策的负责人之一。

  在东北的采访中,以黑龙江鹤岗、七台河和辽宁阜新为例,总能从任何一个角落找到和煤矿、矿工丝丝缕缕的联系。“矸石堆成山,黑水任意流,塌陷坑成串,处处冒黑烟”,这些都还没根本性改变。人们习惯于通过烟囱里冒着的白烟判断风向。出租车、三轮车司机多是煤矿下岗职工。

  在阜新,街头巷尾的谈资很多与采矿有关。如吉普车“如同电影特技镜头般”在路面消失,孩子走着走着掉进废坑道里,整座房子会突然“轰隆”一声,半陷入地下。市民们都知道地下是空的,但不知道具体哪个位置空到什么程度,生怕脚下的土地突然塌陷。

  2014年的冬天,一些在鹤岗,煤矿上干了大半辈子的矿工们,仍在担心下岗厄运会落到自己头上。重组了鹤岗、鸡西、双鸭山和七台河“四大煤城”的黑龙江龙煤集团,遭遇持续亏损欠薪、资金链濒临断裂、矿井枯竭等诸多难题,成为地方政府的心病。自2013年中国煤炭市场由巅峰开始走下坡路,龙煤集团有的下属公司数月发不出工资,困难持续了两年之久。

  龙煤集团鹤岗分公司一位负责人告诉记者,龙煤集团约有24万在职职工、18万离退休职工。“转型这些年来,一直跳不出原有产业发展的束缚,总以为发展其他行业风险大,变就有风险,不愿意痛下决心进行改革,企业办社会的拖累也至今没有解决。”内部人士甚至自己开玩笑说,当地的改革还处在“石器时代”。

  龙煤集团也在尝试关停枯竭矿井、剥离供水供热和医院、发展发电和煤化工等接续产业以及精简人员,但这无异于动一场“大手术”。“相当一部分资源城市错失了几年前转型的最佳时机,如今转型难度更大,成本更高。”宋晓梧说。

  在调研中记者也感受到,一些部门和民众在计划经济体制下所形成的“等靠要”思想依然较浓,凡事希望依靠国家和政府解决,这种思想在相当程度上阻碍了转型进程。

  历史欠账太多

  张文忠分析认为,资源枯竭城市转型难,“历史原因不可忽视”。

  首先多数资源枯竭城市地理位置不好。资源型城市是在资源开发利用的基础上形成的,有别于因政治因素、交通条件、商业发展等作用形成的城市。许多资源型城市位于内陆边远荒漠地区,地理环境偏僻闭塞,受地形条件约束较大,基础设施建设成本高,交通运输发展严重受阻。

  如云南昆明东川区主城和四方地工业园区之间,交通等基础设施建设明显不足,处于公路、铁路网建设的死角,区内与区外联系和沟通的难度较大。

  其次,由于资源型城市大多因采矿而设立,城市的生产和生活长期围绕厂矿进行,城市建设服务于资源开采加工产业的发展,居民生活物资以计划调拨为主,城市功能发育不完全,不是一个完整的城市形态。

  “服务业相当脆弱,比全国三产比重低10%以上。”张文忠说,比如抚顺,因离沈阳太近,大部分城市功能曾经被沈阳取代。

  调研中记者发现,资源枯竭城市城区与矿区往往相分离。虽然一些城市在转型过程中开发了城市新区,但老城区、老矿区仍然面积很大,形成了工矿区、老城区、开发区并立的格局。比如阜新市区有一条河叫“细河”,河床将市区分为两个完全不同的世界:北面是行政区和商业区,高楼林立,都市时尚;南面是矿区,煤灰四起,多是老旧平房,棚户连片。一城两重天、三重天是资源枯竭城市的常见情景,对比鲜明。

  阜新海州露天煤矿,这座占地7平方公里、300多米深的矿曾是阜新人的骄傲。火车可以旋转而下,挖出的煤输送全国各行业,阜新因此被誉为“共和国的发动机”。1960年版的5元人民币上,就是海州露天煤矿和一台电镐的图案。如今,海州露天煤矿却像一块巨大的城市伤疤,盘踞在阜新市区南端。甘肃白银市的白银公司因盛产铜矿也被称为“共和国长子”,解放军过去用的子弹,三发中就有一发来自白银产的铜。

  在宋晓梧看来,资源枯竭城市有太多的历史欠账。 “这部分历史欠账不能全靠市场解决,需要由政府主导解决。”

  宋晓梧认为政府的这种主导并不属于“越位”而属于“对不到位的扭转”,“这些欠账都交给市场管,哪个企业管得了?”

  “从长远来看,中国要推动资源型城市转型,肯定要让市场发挥作用,但历史欠账是很难靠市场解决的。”宋晓梧说。资源型城市转型并实现可持续发展,并非一朝一夕可以完成。德国的鲁尔地区从1960年代推进转型以来,已经发生了很大变化。但从失业率来看,德国鲁尔地区的失业率在全德国仍然最高。“别说是资源枯竭城市,就是许多非资源城市的结构转型调整都很难。”宋晓梧说。

  采访中,多位资源枯竭城市转型办负责人告诉记者,国家给的转型期是8年,恐怕8年之后,还有未尽的转型工作。

  “50多年来,白银曾以其宝贵的原材料支撑了国家众多建设项目,创造了铜硫产品产量和产值利税连续18年全国第一的辉煌业绩,现在我们希望再给18年的政策支持。”白银市发改委主任王禄邦接受记者采访时说,他们希望再用18年缓解城市基础设施建设、棚户区改造、民生保障和环境治理等问题,确保在还清“旧账”的同时不再欠下“新账”。

  体制机制病理

  除了历史欠账,资源枯竭城市转型缓慢有着深刻的体制机制原因。

  资源型城市大都形成或兴起于特殊的工业化背景,是为保证国家工业化发展需求,这样形成的城市是计划配置资源的产物。“计划经济条件下发展起来的资源型城市相比其他城市,更依赖计划经济体制,旧体制、旧模式、旧观念惯性更大。”宋晓梧说。

  以黑龙江林区为例,森工类资源城市由于天然林资源保护工程的限制,其森林采伐受到严格限制,资源枯竭程度很深,并且其地处偏远,气候条件恶劣,生产环境差,经济再生能力弱,故而转型效果较差。黑龙江省一名转型办人员告诉记者:“黑龙江的林业管理有着‘三方四国’的说法,国家林业局、黑龙江森工集团、黑龙江省林业厅各管一片林区,而伊春作为全国唯一的林业资源型城市经济转型试点,又是另外一‘国’。体制复杂且不顺。”

  体制机制僵化,带来思想不解放。这造成一些资源枯竭城市在转型中对自身的认识不足,思路不清,发展定位不明晰。“这么多年转型下来,现在首要仍是要解决对自身认识不到位的问题。”张文忠说。

  采访中,多位地方转型办负责人告诉记者,他们曾经认为转型主要靠招商引资,招来什么发展什么。而一些城市都曾“饥不择食招来过骗子企业,不少企业以招商引资名义跑马圈地,或等地价涨了卖给政府,或转变土地性质用来发展房地产,或把土地拿到银行去贷款。”

  阜新为发展其他接续替代产业,就走过弯路。2001年阜新被确定为资源型城市经济转型试点市后,迈出尝试性一步,方向是发展现代农业和农产品精深加工业。但是,由于资金瓶颈和农业发展特性,农业产业化道路走得并不很顺畅。接着,阜新又借着“风口”优势发展风电。几年间,风电遍地开花,到处可见高大的风车在转动。此外,阜新还曾拉来巨资,试图在化工、纺织和电子等行业有所作为,最后都不了了之。

  2008年,阜新宣布建立中国北方最大的皮革城。然而,皮革城刚刚成立就受到国际金融危机的冲击。2008年11月,旅游又成为阜新经济转型的“另一条腿”,“打造世界级工业遗产旅游城市,阜新应大有可为”的口号喊了一段时间。阜新的转型在摸索、挫折中轮回,前景忽明忽暗。

  决定资源枯竭城市能否成功转型的重要因素,还包括当地能否妥善处理与中央企业、省属企业的关系。

  由于大多数资源型城市都是依托1〜2个大型资源性企业形成,在城市发展初期,无论是石油、煤炭、冶金还是森林工业城市,基本上都是采用政企合一的管理体制,企业与城市之间是同一个利益主体。资源型城市的上学、就医、税费、债务、离退休人员等多个方面的社会负担主要由企业来承担。

  另一方面,一些矿企直接隶属于中央企业,企业领导级别和地方党政领导级别一样,甚至更高。政府作为北方的管理主体,却难以参与这些产业和企业的生产要素配置。企业所得税上缴中央或省财政,对地方财政的贡献不大。

  甘肃白银有30万人,其中白银公司15万人。当地流传着“白银厂好,白银艳阳高”的段子。意即国企日子好过,大家都好过。当白银公司因资源枯竭陷入困境时,城市发展也受到巨大影响。在转型初期,有人提出放弃白银公司。最后达成一致,必须救活,否则这十几万人怎么办?政府陆续投资数十亿元解决企业管网陈旧、节能减排、酸雾等问题,把白银公司的医院、学校、城区供水、供暖等企业办社会职能全背过来。

  “不跟企业讨价还价。让企业轻装上阵,尽快走出去。国企转型好了,地方政府就没负担。”白银市发改委主任王禄邦说。2013年,白银公司跨国经营指数达到24.7%,在中国跨国公司中排名第21位,形成全球资源配置格局。而白银市内,有色金属深加工及新材料、化工、能源及高载能3个千亿元产业和装备制造、陶瓷建材、农畜产品深加工、生物制药4个百亿元产业,作为接续替代产业势头迅猛。

  “白银实现转型,就在于国有企业通过深化改革成功转型,地方政府卸下了大企业的包袱。” 王禄邦说。

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